地方政府平臺公司擔負著推進城市建設和發展的職能，土地開發業務作為其支撐基礎設施建設投入的重要資金來源，對平臺公司履行基礎建設職能，開展日常融資活動，都起到了重要的支撐作用。

面對國家關于土地政策的變化和平臺公司開展傳統的土地一級開發業務不可持續的狀況，平臺公司在做地業務上如何繼續健康開展？傳統的做地業務和管理模式該如何調整？我們經過對相關政策的研究和對平臺公司做地業務現狀分析，提出以下探索性的意見和建議，供大家交流和探討。

一、如何深化土地一級開發業務

（一）推動一二級聯動開發

平臺公司可利用儲備土地資源和一級開發能力優勢，進行資源整合和招商合作，將土地一級開發業務繼續延伸到房地產開發領域，既負責前期的一級土地開發業務，也參與出讓環節拿地，在獲得土地使用權后進行二級開發建設。這既避免因土地出讓的普遍延期造成新的債務風險，實現債務的平穩接續，又可以通過二級開發收益反哺一級開發。

（二）布局介入城市更新

國家已明確提出，“十四五”要加快實施城市更新行動，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁，奠定了城市更新在“十四五”時期的重要地位。城市更新在某種意義上是過去棚戶區改造業務的延伸與升級，但賦予了更多城市文化和城市生態的內涵提升。平臺公司參與城市更新具有一定的業務基礎、業務能力與經驗優勢，應加快布局和全方位介入，形成新的業務亮點和發展品牌。

二、如何拓展地產開發業務

地產開發分為商業性地產開發與公益性項目建設。商業性地產開發從地產用途上主要為住宅地產、商業地產、產業地產三種，平臺公司可以通過公開市場“招拍掛”拿地，直接從事商業性房地產開發建設；公益性項目建設主要是城投使用政府劃撥用地或公開市場拍得出讓地，進行保障房、安置房項目建設。

（一）積極參與公益性項目建設

國家在“十四五”規劃中明確，要完善住房市場體系和住房保障體系，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。在這樣的背景下，擴大租賃住房的供給，尤其是保障性租賃住房的建設是各地政府的重要任務。

在住房保障作為地方政府主體責任的情況下，這一輪租賃住房的建設任務將轉移到地方政府平臺公司的身上。一方面，平臺公司作為國企，需擔當責任，發揮自身在土地開發業務上積累的優勢，參與保障性租賃住房、人才房、共有產權住房的開發建設，盤活存量土地，獲取穩定租金收入。另一方面，平臺公司作為城市舊改項目的主體，在城市更新安置房、保障房等公益性項目承接上具有天然的優勢。租賃住房建設在未來將成為平臺公司地產業務的核心內容。

（二）拓展商業性地產開發業務

1、自行開發建設或合作開發住宅地產

從事住宅開發的平臺公司類似于區域性小型房地產商，可依托其土地資源與土地開發經驗優勢，自行開發建設或者與大型房地產商成立合資公司進行開發商業性地產項目。隨著國家城鎮化戰略、鄉村振興戰略深入實施，以及房地產與旅游、養老、租賃等產業的融合發展，單一的住宅開發將逐漸走向“地產+X”的類別地產多元化開發模式，未來綜合性房地產開發已成為趨勢。

2、依托土地資金優勢，發展商業地產

商業地產的開發模式是通過提高人流聚集程度和人流的有效需求來提高商業設施本身的房地價值和其所在地的地產價值來獲取利潤。平臺公司可憑借區域資源稟賦、較優質的土地資源、較強的融資能力，發展商業地產開發業務，在城市核心地段建設寫字樓、商場、酒店、商住公寓等物業，并持有資產，委托專業的資產管理公司進行專業化運作，推動商業房地產所在地產不斷升值，不斷做大國有資產。通過收取租金，經營商業地產獲得持續的現金流。同時，還可通過發行REITs實現資產證券化。

3、整合資源提升能力，向產業地產轉型

產業地產是以產業為依托，地產為載體，構建產業價值鏈一體化的平臺，實現土地的整體開發與運營的新型商業模式，也是一種整合資源、承載與促進產業發展的地產形態。產業地產除土地一二級聯動開發之外，更加注重產業運營、產業孵化、招商引資等綜合能力。產業地產開發類似于園區開發企業，招商引資、建設標準化廠房、對園區內企業提供水熱電氣甚至金融服務，獲取廠房租金收入和其他服務收入。

平臺公司可在原有的土地開發業務的基礎上，憑借較高的區域資源稟賦、政府劃撥的地區優質的工商產業股權和良好的政企關系，提升產業運營、孵化、培育、招商實力，依托資源整合與拿地能力，推進“產業+土地+地產+運營+招商+服務”的六位一體的模式，有條件地向產業地產轉型。國內較出名的是蘇州工業園模式，當地良好的產業基礎、較強的招商引資能力、合理的園區規劃、高質量的運營服務，較高的地方政府施政能力、延續的政策都成為了成功打造蘇州工業園區不可缺少的因素。

（三）延伸地產服務板塊

作為地方政府平臺公司轉型發展需要，拓寬產業領域和延伸產業鏈，已成為平臺公司需要重點關注的問題之一。政府平臺公司需要在地產行業的延鏈、強鏈、補鏈方面，多做文章。不少地方的政府平臺公司業務大多涉及物業經營和物業管理，與房地產開發業務相伴而行。這類物業經營和管理業務以拆遷安置房、保障房的物業管理、政府性辦公大樓物業管理為主，同時涉及到商業街區、酒店物業等的管理和運營以及“三供一業”物業接收改造的內容。

物業行業主要收入來源于基礎服務，但增值服務可長期發力，為公司長遠發展帶來收益。物業管理公司優質的服務水平帶來的品牌效應可為業績增長提供有效背書，是物業公司實現長久發展的關鍵。平臺公司作為地方國企，可憑借在當地較強的信用、口碑，進入物業經營領域的投資開發，培養一批專業的高責任心的物業管理人員，實行規范化、專業化管理，著力提高管理水平的市場競爭力，樹立公司品牌。

三、如何突破平臺公司做地業務的瓶頸

我們知道，經政府授權進行土地一級開發，對一定區域范圍內的城市國有土地或鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使得該區域范圍內的土地達到“熟地”出讓標準，再對“熟地”進行有償出讓。待熟地有償出讓后的收入扣除必要的成本，作為平臺公司從事土地開發的收益，這已經成為政府支持平臺公司的常規手段，也是傳統的平臺公司開展做地業務的標準動作。但是隨著土地政策的調整,平臺公司這樣的盈利模式已不可持續。

那么，如何突破地方政府平臺公司做地業務的瓶頸呢？我們認為：

一是在土地出讓收入分配機制上，需要地方政府更加科學地做好財政預算的分配和安排。

首先，《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》已經出臺，要求“十四五”期間，土地出讓收益的50%用于鄉村振興，這必然減少了政府可用于城市基礎設施開發建設資金來源，同時也大幅降低了平臺公司通過做地，實現土地開發收益的預期。

其次，自2022年1月1日起實施由財政部等四部門發布的《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》帶來一定影響?！锻ㄖ分赋?，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。這對于通過公開市場“招拍掛”直接拿地的平臺公司而言，無疑對做地業務帶來的不確定性將大大增加，也將直接影響到企業的收益和現金流。

二是在土地供應和運作上，需要政府相關部門更加科學地控制好土地供應節奏和規劃好業務運作的流程。

由于土地新政的實施，土地供應的節奏通常由政府相關部門把握，做地業務的回款由財政在預算中安排。如此，一個簡單的做地業務已經參與到整個成熟土地開發和運作的大循環中。從土地收儲、拆遷、熟化、上市掛牌到資金回籠整一套運作流程、周期以及運作收益，與過去傳統的做地業務相較，都發生了很大的變化，因此對平臺公司從事土地整理業務等帶來的收入與回款的波動性、風險性也同步增加。

因此，對于地方政府平臺公司而言，準確理解和把握好國家有關土地政策，分析和研究土地財政變化后對于平臺公司從事做地業務的影響，加快延伸地產業務的產業鏈和價值鏈，采取行之有效的措施和手段非常重要。這方面也需要各有關城市建設開發相關機構和專家，共同研究和解決。